定调三权分置赋予农民更多财产权

定调“三权分置” 赋予农民更多财产权

近日，中央审议通过了与农村土地制度改革有关的重要文件：《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)。《意见》中明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。　　接受中国经济时报记者采访的专家普遍表示，从“两权分离”到“三权分置”是在新型城镇化、工业化、农业现代化的时代背景下，对我国土地制度改革进行的渐进式探索。此次《意见》的通过，为土地制度改革指明了方向并定下了基调。

工商企业进入门槛将明确　　“三权分置是从农民的角度来保障其利益不受损。把承包权和经营权分开来是为了更好地保障转让权。原来农民的土地只能在亲友间流转或者通过村民小组、村委会进行反租倒包，转让范围非常有限，收益权、使用权都很受限。现在通过把经营权转让给其他对象，市场流转范围就扩大了，转让价值也提升了。”国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员邵挺接受中国经济时报记者采访时这样表示。　　而保障农民利益，给予农民更多的财产权，更是“三权分置”的核心目的。所以，深化改革领导小组第五次会议也对工商企业的准入条件进一步加以明确。与十八届三中全会提出的“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”相比，近日召开的深化改革领导小组第五次会议则进一步提出“对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定”。　　农业部部长韩长赋近日在接受媒体采访时表示，我国农村缺资金、缺人才、缺先进的管理，为发展现代农业，工商企业进入农业是必要的。但同时带来的问题则是挤占农民就业空间，容易加剧“非粮化”、“非农化”倾向。　　据他透露，为鼓励流转土地用于粮食生产，《意见》提出，一是通过新增补贴等措施，重点扶持粮食规模化生产；二是通过扶持政策引导经营主体生产粮食；三是通过合理引导土地流转价格，稳定粮食种植面积。　　中国国际经济交流中心研究部副研究员马庆斌在接受本报记者采访时表示，工商企业通过耕地流转进入农业，加速农业现代化进程是大势所趋，这有助于提高土地使用效率，增加农民收益，同时有利于破解农地确权、融资难等问题。　　马庆斌还表示，在制度设置警惕土地非农化时要注意以下几点：首先，要思考什么类型的企业能进入。然后，对企业进入农业要有限制或者监管措施，避免出现囤地和非农用现象。值得注意的是，从国际经验来看，一般工商企业进入农业，都会有规模的限制。如果工商企业进入规模过大，就可能形成垄断定价，这不利于粮食安全，所以规模大小要在效率和收益性之间找到平衡点。这也是出台工商资本加入土地流转经营政策中需要值得重视的政策设置点。企业如果盈利很少或者过度追求利润就容易出现垄断性定价，或者规模过大会出现公共利益受损的问题。 　　核心在于赋予农民更多财产权　　“三权分置”的思路从十八届三中全会精神，到2014年中央一号文件一直是有所涉及的。十八届三中全会中的表述是，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”　　2014年中央一号文件指出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”　　而在近日召开的深化改革领导小组第五次会议上，习近平总书记特别指出：“坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”、“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥”。　　农业部农村经济体制与经营管理司司长、清华大学中国农村研究院学术委员会委员张红宇曾在一次公开演讲时表示，农村土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”制度安排，需要适应时代变迁要求，而“三权分置”为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系创造了条件。　　在张红宇看来，经营权独立发挥作用，意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。这对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新培育实现多元经营的基本前提与必然选择。　　张红宇表示，承包权和经营权分离的目的：一是确保进城农民不失去承包土地的财产权利，但割断了与承包土地的经营关系；二是确保农民通过承包权获得稳定财产性收益，土地资源通过经营权的流动能更好地进行配置；三是确保国家商品农产品供给和国家粮食安全；四是促成多元新型农业经营主体成长。　　土地改革涉及广大农民的切身利益，同时也是经济体制改革中的重要部分，关乎中国未来经济结构转型和新型城镇化战略的实现。　　邵挺认为，随着城镇化的推进，人在往城市里走，农村的人地关系发生变化。从中国农业现代化转型的大背景出发，为了使土地通过合理的途径采取最有效率的使用方法，同时又能保障农民利益不受损害，所以提出承包权归农民，经营权可以转让。虽然从纯粹市场化的角度讲，会有一些土地金融问题的弊端，但如果从我国土地制度的背景来看，已是很大的进步。改革是渐进式的发展，此次《意见》的提出，使法律的修改有了依据，对土改起到推进作用。

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